التعريف بالعقود الإدارية
اختلف القضاء و الفقه في وضع تعريف محدد للعقود الإدارية، وقد حاول القضاء الإداري في فرنسا ومصر حسم هذا الخلاف بتحديد المبادئ الرئيسية للعقود الإدارية.
وفي ذلك عرفت المحكمة الإدارية العليا في مصر العقد الإداري بأنه" العقد الذي يبرمه شخص معنوي من أشخاص القانون العام بقصد إدارة مرفق عام أو بمناسبة تسييره، وأن تظهر نيته في الأخذ بأسلوب القانون العام، وذلك بتضمين العقد شرطاً أو شروطاً غير مألوفة في عقود القانون الخاص".
وقد أيد جانب كبير من الفقهاء في مصر هذا الاتجاه، منهم الدكتور سليمان محمد الطماوي، الذي ذهب إلى أن العقد الإداري" هو العقد الذي يبرمه شخص معنوي عام بقصد تسيير مرفق عام أو تنظيمه، وتظهر في نية الإدارة في الأخذ بأحكام القانون العام، وآية ذلك أن يتضمن شروطاً استثنائية وغير مألوفة في القانون الخاص أو يخول المتعاقد معالإدارة الاشتراك مباشرة في تسيير المرفق العام" .
ويبدو أن الرأي الغالب سواء في مصر أم قد أستقر على أن العقد يكتسب صفته الإدارية إذا توافرت فيه ثلاثة عناصر هي :
1- أن يكون أحد طرفي العقد شخصاً معنوياً.
2- أن يتصل هذا العقد بمرفق عام .
3- أن تختار الإدارة وسائل القانون العام .
و عليه فالعقود الإدارية بصفة عامة هي توافق إرادتين على إنشاء التزامات متبادلة فلكي تعتبر عملا قانونيا عقد ، لا بد من اتفاق إرادتين على إنشاء التزامات ، و للعقد باعتباره عملا قانونيا أركانه التي لابد من توافرها لقيامه و هي ركن الرضا و المحل و السبب ، و يشترط لقيام العقد و انعقاده صحيحا و منتجا لآثاره القانونية شروط صحة و سلامة الرضا .

تحديد العقود الإدارية :كيف يمكن تحديد العقود الإدارية و تمييزها عن غيرها من عقود الإدارة العامة المدنية أو العقود المدنية و التجارية ؟ و ما هو المعيار الذي على اساسه يمكن تحديد و تمييز هذه العقود ؟، للإجابة عن ذلك ، نقول أن هناك ثلاثة معايير للتمييز بين أنواع عقود الإدارة العامة و هي :
- المعيار الشكلي أو العضوي : على اساس هذا المعيار يمكن إعتبار عقد الإدارة العامة عقدا إداريا إذا كان أحد طرفيه جهة إدارية مختصة بإبرام العقود الإدارية كالوزارة أو الولاية أو البلدية أو مؤسسة عامة ذات طابع إداري ، أي أن جميع القود التي تبرمها سلطة إدارية عامة توصف بأنها عقود إدارية بصرف النظر عن القواعد القواعد القانونية الواجبة التطبيق على هذه العقود و بغض النظر أيضا عن الجهة القضائية المختصة بالنظر بمنازعاتها ، أي أن العبرة وفق هذا المعيار بالجهة ، فكلما كانت هذه الجهة إدارية كانت العقود التي تبرمها عقودا إدارية .
هذا الإتجاه رغم وجاهته إلا أنه منتقد لأن الإدارة قد تبرم عقودا في ظل القانون الخاص .
- معيار الإختصاص :وفقا لهذا المعيار يعتبر العقد الذي تبرمه سلطة إدارية ، عقدا إداريا إذا ما جعل الإختصاص في منازعات ودعاوى هذا العقد لجهة القضاء الإداري و ذلك بغض النظر عن الجهة التي أبرمته و دون إعتبار إلى طبيعة العقد .
لكن هذا المعيار لم يسلم هو الآخر من النقد ن حيث أن فكرة الإختصاص القضائي هي نتيجة لطبيعة العمل و ليست معيارا له في تحديد طبيعته .
- المعيار الموضوعي :وفق هذا المعيار يعتبر العقد إداريا إذا كان موضوعه إداريا يخضع لقواعد القانون الإداري في تنظيمه و في إبرامه و تنفيذه و هذا المعيار هو المعيار الراجح و الأسلم إذا إكتملت إلى جانبه بعض الشروط العناصر الأخرى ، كما يعتبر من المعايير القاطعة في تحديد و تمييز العقود الإدارية عن غيرها لأنه يستند و يقوم على أساس موضوع العقد و طبيعته ، دون النظر إلى الشخص الذي أبرم العقد و دون إعتبار لنوعية الجهة القضائية المختصة بالفصل في المنازعات المتعلقة به .
ثانيا : أنواع العقود الإدارية :
نشير هنا أنه رغم هذه المعايير الفقهية التي وجدت في نطاق محاولات الفقه في تحديد العقود الإدارية و تمييزها عن غيرها من العقود الأخرى إلا أن المعمول به في مجال العقود الإدارية هو المعيار القانوني و المعيار القضائي أي أنه في هذا النطاق يوجد نوعان من العقود الإدارية هما عقود إدارية بتحديد القانون و عقود إدارية بطبيعتها .
1- العقود الإدارية بتحديد القانون :
هي عبارة عن مجموعة من العقود الإدارية جاءت بشأنها بعض التشريعات و التي تنص على إختصاص محاكم القضاء الإداري للفصل في المنازعات المتعلقة بها و من أمثلة العقود الإدارية بتحديد القانون نجد :
- عقود الأشغال العامة : ورد بشأنها في القانون الفرنسي أن جميع المنازعات التي تنشأ بمناسبة عقود الأشغال العامة هي من إختصاص المحاكم الإدارية ( مجالس الأقاليم ) .
- عقود القرض العام : التي صدرت بشأنها قوانين تتعلق بالإختصاص القضائي مثل قانون 18 جويلية 1790 و قانون 26 سبتمبر 1793 إذ إعترف هذان القانونين بالصفة الإدارية لعقود القرض العام ، فقرر مجلس الدولة الفرنسي بناء على هذا الإعتراف القانوني الذي يفيد بأن الجهة القضائية المختصة بعقود القرض العام هي الجهة الإدارية و بالتالي فإنها تحوز الصفة الإدارية أي تعتبر عقودا إدارية بتحديد القانون .
- عقود التوريد : و هي العقود التي صدر بشأنها مرسوم 11 جوان 1806 الذي نص في المادة 13 على أن مجلس الدولة كجهة قضاء إداري هو الذي يختص بالنظر و الفصل في المنازعات المتعلقة بعقود التوريد التي تبرمها الدولة .
- عقود شغل الدومين العام من طرف الاشخاص العاديين : و قد نص على هذا النوع من العقود المحددة بالمرسوم الصادر في 17 جوان 1938.
- العقود المتعلقة ببيع أملاك الدولة العقارية : وهي أملاك الدومين الخاص ، و يلاحظ على هذه العقود الإدارية المحددة بنص القانون الملاحظات التالية :
* إن النصوص القانونية لم تتعرض إلى بيان الطبيعة الإدارية لهذه العقود و إنما إكتفت بالإشارة إلى أن الإختصاص بالمنازعات المتعلقة بهذه العقود و المتمثل في القضاء الإداري ، فإستنتج القضاء الإداري من ذلك أن هذه العقود هي عقود إدارية بتحديد القانون .
* إن هذه العقود الإدارية بتحديد القانون تشتمل على بعض العقود الإدارية بطبيعتها الذاتية بحيث لا تحتاج إلى نص القانون على أنها عقود إدارية ، مثال ذلك عقود الأشغال العامة التي هي دائما عقود إدارية بطبيعتها .
* عن حالات العقود الإدارية بتحديد القانوني حالات قليلة و استثنائية في القوانين المقارنة إذ أن معظم العقود الإدارية هي عقود إدارية بطبيعتها و التي يتم تحديدها و التعرف عليها بالرجوع إلى معيار القضاء الإداري ذلك لأن نظرية العقود الإدارية هي نظرية قضائية في مجملها.
2- العقود الإدارية بطبيعتها :
عرف مجلس الدولة الفرنسي العقد الإداري بأنه العقد الذي يبرمه شخص معنوي عام بقصد تسيير مرفق عام أو تنظيمه و تظهر فيه نية الإدارة في الأخذ بأحكام القانون العام و أن يتضمن شروط إستثنائية و غير مألوفة في القانون الخاص و أن يخول المتعاقد مع الإدارة الإشتراك مباشرة في تسيير المرفق العام .
كما عرف القضاء الإداري المصري العقد الإداري على الوجه التالي : " إن العقد الإداري هو العقد الذي يبرمه شخص معنوي من أشخاص القانون العام بقصد إدارة مرفق عام او بمناسبة تسييره ، و أن يظهر نيته في هذا العقد بأن ياخذ بأسلوب القانون العام و أحكامه ىوذلك بتضمينه شروطا إستثنائية و غير مألوفة ف يالقانون الخاص ".
يتبين من التعريفين السابقين أنه لكي يكون هناك عقد إداري بالمعنى الفني الدقيق لابد من توافر ثلاث شروط تشكل في مجملها معيارا أو ضابطا قضائيا تتحدد على أساسه الطبيعة الإدارية للعقود الإدارية تتمثل في :
- أن تكون الإدارة العامة طرفا في العقد :إن شرط وجود جهة إدارية طرفا في العقد حتى يكون هذا العقد عقدا إداريا إنما وجدت لتحكم و تنظم نشاط السلطات و الهيئات الإدارية ، كما يستند أيضا إلى كون العقود الإدارية هي طائفة من عقود الإدارة العامة فلا بد إذا من أن يكون أحد طرفي العقد جهة إدارية حتى يكون العقد عقدا إداريا ، و هذه العقود قد تبرم من طرف الإدارة نفسها عن طريق موظفيها المختصين بحكم القانون ، و قد تبرمها بواسطة وكيل عنها قد يكون فردا عاديا أو شخصا معنويا حتى يمكن إضفاء الصفة و الطبيعة الإدارية ، و لا يكفي إبرام العقد من قبل جهة إدارية فقد تكون الجهة إدارية لكن العقد مدنيا .
- إتصال العقد بالمرفق العام :حتى تضفى الصفة الإدارية على العقد لا بد أن يرتبط موضوعه بالمرفق العام حتى يمكن تطبيق قواعد القانون الإداري الذي اساسه المرفق العام ، و تنحصر صور إتصال العقد بالمرفق العام في :
* إتصال العقد بالمرفق العام في صورة تنظيم و إستغلال المرفق العام كما هو الحال في عقود إمتياز و عقود الأشغال العامة .
* إتصال العقد بالمرفق العام في صورة تقديم مساهمة لتسيير المرفق العام عن طريق تقديم خدمات و توريد سلع كما هو الحال في عقود التوريد و عقود النقل و عقود البيع و الإيجار .
* إتصال العقد بالمرفق العام في صورة إلتزام الإدارة العامة إزاء الفرد عن طريق تقديم تقديم الإدارة العامة سلعا و خدمات بواسطة مرافقها العامة إلى أحد الأفراد كما هو الحال في العقود التي يبرمها المرفق العام مع المنتفعين بخدماته .
- إعتماد وسائل القانون العام في إبرام العقد و تنفيذه :إن إتباع وسائل القانون العام في العقد ليغتبر العقد إداريا يعتبر حقيقة الشرط الأساسي لإضفاء الصفة الإدارية على عقد ما كما يعتبر المعيار و الضابط القاطع في تحديد العقود الإدارية بطبيعتها و ذلك بما يتضمنه القانون العام في قواعده المنظمة و المطبقة على العقود الادارية من اساليب و شروط استثنائية و غير مألوفة في القانون الخاص .
ما المقصود بالشروط الاستثنائية و غير المألوفة ؟
رغم إجماع الفقه و القضاء على ضرورة إحتواء العقد الإداري على شروط إستثنائية و غير مألوفة في القانون ، إلا أنه و أمام صعوبة تحديد هذه الشروط ، فقد بذل القضاء الإداري جهودا حاول من خلالها تعريف هذه الشروط بأنها تلك الشروط التي تمنح أحد الطرفين المتعاقدين حقوقا و تحمله إلتزامات غريبة في طبيعتها عن تلك التي يمكن أم يوافق عليها من يتعاقد في نطاق القانون المدني أو التجاري إلا أن فقه القانون الإداري أمكنه رد هذه الشروط الإستثنائية و غير المألوفة في القانون الخاص إلى الشروط التالية :
* الشروط التي تتضمن إمتيازات للإدارة لا يمكن للمتعاقد معها أن يتمتع بها : أي تجعل المتعاقد مع الإدارة في مركز غير متكافئ و غير متساوي معها و هذه الإمتيازات التي تتضمنها شروط العقود الإدارية تعتبر أبرز ما يميز العقد الإداري عن بيقة العقود الأخرى و لعل أبرز هذه الإمتيازات نجد :
- حق و سلطة الإدارة في تعديل إلتزامات المتعاقدين معها نقصا أو زيادة .
- إمتياز سلطة التدخل للإشراف على تنفيذ العقد .
- إمتياز سلطة تغيير طريقة تنفيذ العقد و وقف التنفيذ مؤقتا .
- إمتياز سلطة فسخ العقد بإرادتها المنفردة دون حاجة لرضاء الطرف الآخر المتعاقد معها .
- إمتياز سلطة الإدارة في توقيع عقوبات مختلفة على المتعاقد معها في حالة إخلاله بإلتزاماته حتى و لو لم يحدث لها ضرر ما و بغير حاجة إلى اللجوء إلى القضاء .
* الشروط الإستثنائية و غير المألوفة التي تخول للمتعاقدين مع الإدارة سلطات إستثنائية في مواجهة الغير : و هي تمنح و تخول للمتعاقد مع الإدارة بغض لإمتيازات السلطة العامة التي تتمتع بها الإدارة العامة عادة و تمارسها و ذلك بالقدر اللازم فقط و الضروري لتنفيذ العقود الإدارية ، فالمتعاقد مع الإدارة قد يخول له مثلا حق نزع الملكية للمنفعة العامة أو حق فرض رسوم معينة أو حق الإحتكار .
* الشروط الإستثنائية و غير المألوفة المتمثلة في الإحالة دفاتر خاصة معينة : و ذلك إذا ما تضمنت هذه الدفاتر الخاصة و التي تعتبر جزء من العقد نفسه ، شروط إستثنائية و غير مألوفة في عقود القانون الخاص و هذه الدفاتر هي العناصر المنشئة للصفقات العمومية أي أنها شروط تبرم بموجبها الصفقات .
* جعل الإختصاص في الفصل في المنازعات المتعلقة بالعقد من إختصاص القضاء الإداري : وهذا الشرط هو من يكسب الصفة الإدارية للعقد بل و يعتبر معيار تحديد العقود الإدارية بطبيعتها .
* إشراك المتعاقد مع الإدارة في تسيير المرفق العام :كما هو الحال في عقد إلتزام المرافق العامة.
ثالثا : أهم العقود الإدارية :
- عقد إلتزام المرفق العام :هو عقد إداري يتعهد أحد الافراد أو الشركات بمقتضاه القيام على نفقته و تحت مسؤولياته المالية بتكليف من الدولة أو إحدى وحداتها الإدارية و طبقا للشروط التي توضع لأداء خدمة عامة للجمهور و ذلك مقابل التصريح باستغلال المشروع
لمدة محددة من الزمن .
- عقد الأشغال العامة :و هو إتفاق بين الإدارة و أحد الأفراد بقصد القيام ببناء أو ترميم أوصيانة عقارات لحساب شخص معنوي عام بقصد تحقيق منفعة عامة نظير مقابل متفق عليه و طبق للشروط المتفق عليها في العقد .
- عقد التوريد :هو إتفاق بين الإرادة و أحد أشخاص القانون الخاص يتعهد بمقتضاه الطرف الثاني بتوريد منقولات لازمة للمرفق العام مقابل ثمن معين .
- عقد النقل :هو إتفاق بين الإدارة و أحد أشخاص القانون الخاص يتعهد بمقتضاه هذا الأخير بنقل أشيء أو أشخاص أو يضع وسيلة نقل تحت تصرفها .
- عقد إيجار خدمات :هو إتفاق بمقتضاه يقدم أحد الأشخاص خدماته لشخص معنوي عام مقابل تعويض يتفق عليه وفقا للشروط الواردة في العقد الإداري .
- عقد القرض العام :هو إتفاق بين الإدارة و احد أشخاص القانون الخاص يتعهد بمقتضاه الطرف الثاني بقرض مبلغا من المال إلى شخص من أشخاص القانون العام مقابل فائدة سنوية محددة و رد مبلغ القرض عند حلول الأجفل المتفق عليه.
- عقد تقديم المساهمة :هو إتفاق بين الإدارة و طرف خاص ، للمساهمة نقدا أو عينا في نفقات مرفق عام أو أشغال عامة .